1. Kinh nghiệm của Hoa Kỳ

Việc thực hiện công tác đánh giá chất lượng ở Hoa Kỳ thực sự bắt đầu phát triển vào những năm 1980, khi mà các doanh nghiệp, tập đoàn lớn sớm nhận thức được vai trò của quản lý chất lượng sản phẩm trong nền sản xuất công nghiệp cũng như sau khi được thức tỉnh bởi nhan đề của một tờ báo “Nếu Nhật Bản có thể… tại sao chúng ta không thể”. Sự thành công của người Nhật Bản trong cuộc cách mạng áp dụng quản lý chất lượng từ việc tận dụng kinh nghiệm và tri thức của các nhà khoa học Hoa Kỳ đã làm cho các nhà công nghiệp Hoa Kỳ tỉnh ngộ. Hầu hết các công ty lớn của Mỹ bắt đầu triển khai thực hiện chiến dịch cải tiến chất lượng. Từ những năm 1990 trở đi, chính sách chất lượng được coi là chính sách kinh doanh chính. Các lĩnh vực khác như chăm sóc sức khỏe, giáo dục, hoạt động của chính phủ cũng bắt đầu quan tâm đến chất lượng. Song song với đó, các tổ chức khu vực công của Hoa Kỳ cũng đã bắt đầu chú trọng đến việc nâng cao chất lượng thông qua việc sử dụng các mô hình đánh giá, trong đó mô hình Giải thưởng chất lượng Malcolm Baldrige (MBNQA) là một trong những mô hình được sử dụng để góp phần nâng cao chất lượng hoạt động của các tổ chức khu vực công.

Ngày 20/8/1987, Tổng thống Mỹ Ronanl Reagan đã ký sắc lệnh thông qua Luật số 100-107 về thiết lập Giải thưởng Malcolm Baldrige - Giải thưởng Chất lượng Quốc gia của Mỹ. Trên cơ sở đó, mô hình MBNQA trở thành một trong những cách thức đánh giá chủ yếu về những nỗ lực đạt tới chất lượng của hệ thống các tổ chức kể cả khu vực tư và khu vực công. Cũng đã có nhiều chương trình, dự án ở cả chính quyền địa phương, chính quyền Liên Bang Hoa Kỳ và kể cả các tổ chức quốc tế cũng đã sử dụng phương pháp đánh giá trên nền tảng cơ bản của mô hình MBNQA. Giải thưởng hiện đóng ba vai trò then chốt trong việc củng cố sức mạnh cạnh tranh cho các tổ chức của Mỹ, bao gồm:

- Góp phần cải thiện các quy trình, năng lực và thành quả hoạt động của tổ chức khu vực tư và khu vực công.

- Mang lại kênh truyền thông và chia sẻ kinh nghiệm giữa các tổ chức tại Mỹ thông qua Giải thưởng MBNQA, Hội thảo Quest for Excellence cùng các tài liệu giáo dục khác.

- Là công cụ hữu hiệu giúp các tổ chức định hướng tư duy chiến lược và tạo cơ hội học hỏi, tìm hiểu và quản lý chất lượng hoạt động của mình.

Hàng năm có khoảng hơn 500 đội ngũ chuyên gia giỏi trên các lĩnh vực được lựa chọn cạnh tranh trên toàn quốc để thực hiện công tác thu thập, tổng hợp, đánh giá và đưa ra những khuyến nghị về kết quả của từng tổ chức góp phần cải thiện chất lượng hoạt động. Đến năm 2004, mô hình MBNQA chính thức có được khuôn khổ pháp lý đầy đủ cho việc hỗ trợ đánh giá chất lượng các tổ chức khu vực công, bao gồm lĩnh vực y tế, giáo dục, các cơ quan của Chính phủ và các cơ quan trực thuộc của các Bộ, ngành. Từ năm 2007 cho tới năm 2016 đã có 82 tổ chức khu vực công áp dụng mô hình MBNQA và 07 trong số đó đã giành được giải thưởng (bao gồm chính quyền của 02 thành phố và 02 Bộ của Liên bang. Ngoài ra, các thành phố của các Bang cũng như các Bộ của một số Bang ở California, Florida, Kansas, Tennessee và Texas đã tìm thấy được những điểm phù hợp trong việc sử dụng các tiêu chí đánh giá của mô hình này để đánh giá một cách thực chất hoạt động của mình, cũng như thu nhận được sự ghi nhận ở tầm quốc gia về kết quả hoạt động và thành tích đạt được.

Như vậy, có thể nói mô hình MBNQA lĩnh hội và sử dụng những khía cạnh chủ yếu từ mô hình Quản lý chất lượng toàn diện (TQM). Tuy nhiên, việc thiết lập các tiêu chí và phương pháp đánh giá cũng là một trong những yếu tố quan trọng để việc sử dụng mô hình MBNQA đối với các tổ chức khu vực công, đặc biệt là đối với các Bộ ở cấp Liên bang hoặc cấp Bang, ví dụ như Bộ Giáo dục và Bộ Y tế đã sử dụng trong thời gian vừa qua ở Hoa Kỳ. Theo đó, Bộ Tiêu chí này bao gồm bảy hạng mục, đồng thời trong Bộ Tiêu chí về Chất lượng Hoạt động trong Giải thưởng MBNQA được chia thành những tiêu chí nhỏ với những trọng tâm chi tiết các tiêu chí thành phần khác nhau. Các hạng mục này được chia thành ba nhóm:

- Hồ sơ Tổ chức: xác định tình hình hiện tại của tổ chức.

- Các hạng mục về Quy trình của tổ chức (hạng mục 1-6).

- Các hạng mục về Thành tích (hạng mục 7) đạt được nhờ áp dụng các quy trình của tổ chức.

Ở mô hình MBNQA, việc khảo sát sự hài lòng của khách hàng là một bước tiến quan trọng trong việc hình thành các tiêu chí hướng tới đánh giá kết quả. Năm 1991, việc xây dựng các tiêu chí của mô hình này không thể không tính đến yếu tố sự hài lòng của khách hàng đối với chất lượng hoạt động của tổ chức. Theo đó, các tiêu chí của nhóm lĩnh vực này cho thấy việc đánh  giá sự hài lòng của khách hàng chiếm đến 300 điểm trong tổng số 1000 điểm tối đa. Cho đến năm 1997, các tiêu chí về sự hài lòng của khách hàng tiếp tục được đưa vào đánh giá thông qua các tiêu chí ở nhóm lĩnh vực thứ ba “Khách hàng” và các tiêu chí “Thành tích về khách hàng” ở nhóm lĩnh vực thứ bảy “Thành tích”. Tất nhiên, ngoài tiêu chí về sự hài lòng của khách hàng, các tiêu chí đánh giá khác cũng đóng góp quan trọng để tạo nên chất lượng hoạt động của một tổ chức.

Trong quá trình đánh giá, có khoảng 100 câu hỏi được chia thành bảy nội dung hạng mục đánh giá khác nhau, mang lại khung tham chiếu hoạt động một cách khách quan và có cơ sở khoa học. Tuy nhiên, các tổ chức vẫn được khuyến khích phát triển những phương thức sáng tạo và linh động phù hợp với tình hình thực tiễn trong nội bộ của mình. Có thể nói Bộ Tiêu chí cung cấp những phương pháp quản trị hàng đầu. Chúng thường xuyên được cập nhật để đáp ứng nhu cầu của tất cả các bên liên quan trong một tổ chức và đáp ứng được những đòi hỏi quan trọng của tổ chức.

Nội dung cốt lõi của việc xây dựng các tiêu chí đánh giá theo mô hình MBNQA là việc tự đánh giá, tự hoàn thiện và cải tiến liên tục của mỗi tổ chức khu vực công trong quá trình tham gia xác định chất lượng. Đồng thời, 07 nhóm lĩnh vực của Bộ Tiêu chí về chất lượng hoạt động được nhìn nhận trên cơ sở mối quan hệ nguyên nhân - kết quả (cause - effect relationship) là yếu tố nền tảng, kết nối hiệu suất của các tổ chức khu vực công với các quy trình đánh giá chất lượng ở Hoa Kỳ để trao Giải thưởng cho các tổ chức. Đây cũng là công cụ giúp các cơ quan của Chính phủ cấp Liên bang và cấp Bang tìm hiểu về điểm mạnh cũng như điểm yếu của mình, thông qua đó, hình thành nên các nguồn lực thiết yếu giúp mang lại thành công cho tổ chức.

Nhìn chung, tính bao quát của Bộ tiêu chí rất cao, đưa ra một khung tham chiếu quản trị kết hợp, liên quan đến mọi nhân tố hình thành nên tổ chức, hoạt động của tổ chức cũng như kết quả hoạt động của tổ chức đó. Chúng tập trung vào những yêu cầu mang tính phổ quát, không tập trung vào các quy trình/công cụ/kỹ thuật cụ thể. Các công cụ cải thiện chất lượng khác (như ISO, Six Sigma…) đều có thể được tích hợp vào trong hệ thống quản trị của tổ chức. Hay nói cách khác, các tiêu chí của mô hình này được sử dụng như là những nỗ lực để đánh giá chất lượng hoạt động của các tổ chức khu vực công của Hoa Kỳ.

Những vấn đề đặt ra: Bên cạnh những ưu điểm của hệ thống các tiêu chí đánh giá chất lượng thông qua quá trình đánh giá kết quả theo cách thức trao thưởng chất lượng (Quality Award), tuy nhiên, sự khó khăn giữa cạnh tranh và hợp tác sẽ nảy sinh trong hoạt động của các tổ chức khu vực công. Một mặt, các bên tham gia quá trình đánh giá chất lượng muốn biết mặt mạnh của tổ chức mình đang ở mức nào khi so sánh với các tổ chức khác trong phân tích, tổng hợp SWOT. Mặt khác, không ai muốn “thua cuộc” trong đánh giá. Cũng như nhiều mô hình đánh giá khác, mô hình Quality Award thường có sự cân nhắc ưu tiên nhiều hơn đến các tổ chức tốt (good organization) mà không quan tâm đến các tổ chức “tồi” (bad organization). Kouzmin (1999) cho rằng Quality Award không tiếp cận cũng như không thể có sự tác động đến những tổ chức mà nơi đó thiếu những yếu tố của giá trị văn hóa và học hỏi. Đó là một trong những mặt còn thiếu của mô hình đánh giá này, khi mà nó không có sự ảnh hưởng và tác động đến toàn bộ các tổ chức khu vực công còn lại. Dù sao, mô hình này đóng một vai trò quan trọng trong việc nâng cao nhận thức về chất lượng hoạt động trong khu vực công trong bối cảnh đổi mới cho sự phát triển.

Bên cạnh việc sử dụng hệ thống các tiêu chí của mô hình MBNQA để đánh giá chất lượng các Bộ, một kinh nghiệm khác của Hoa Kỳ là việc đánh giá kết quả hoạt động của khu vực công. Việc nghiên cứu và ứng dụng các lý thuyết hiệu quả, hiệu suất hoặc chất lượng hoạt động của các Bộ ở Mỹ cũng trải qua nhiều giai đoạn thăng trầm để xác định được một hệ thống các tiêu chí đo lường bằng định lượng để đánh giá hiệu quả hoạt động của cơ quan trong khu vực công. Đây là đề tài tranh luận không chỉ trong giới khoa học mà còn giữa các nhà chính trị và nhà hành chính. Đến những năm 1970, khi phong trào đánh giá và nâng cao hiệu suất đã trải qua 50 năm, sau khi đánh giá tính khả thi của việc ứng dụng các lý thuyết hiệu quả ở nhiều cơ quan trung ương và địa phương, Ủy ban ngân sách Mỹ đã công bố rằng:

“- Có thể đưa ra các chỉ số đáng tin cậy về hiệu suất đối với tất cả các cấp quản lý khác nhau đối với phần lớn hoạt động của khu vực công.

- Cần xây dựng chương trình thường xuyên đánh giá và nâng cao hiệu suất, bao gồm báo cáo hàng năm cho Tổng thống và Nghị viện”.

Trên cơ sở đó, vấn đề đánh giá chất lượng hoạt động quản lý HCNN được thể chế hóa và áp dụng rộng rãi trong hệ thống cơ quan nhà nước. Ví dụ, năm 1973, Tổng thống Mỹ đã công bố “Phương án xác định năng suất công tác của chính phủ liên bang” nhằm hệ thống hóa, quy phạm hóa, thường xuyên hóa việc đánh giá hiệu suất các tổ chức công. Năm 1993, “Luật hiệu suất và kết quả Chính phủ” được ban hành, theo đó các cơ quan của chính phủ Liên bang có trách nhiệm xây dựng quy hoạch chiến lược 05 năm về sứ mệnh và mục tiêu dài hạn của mình, xây dựng kế hoạch hàng năm về quản lý thực hiện mục tiêu chiến lược, định kỳ đánh giá chất lượng hoạt động công tác của cơ quan mình và báo cáo trước Quốc hội và công chúng. Theo các luật trên, các chỉ số hiệu quả quản lý HCNN được đưa vào danh mục nội dung thống kê hàng năm. Do các hoạt động của từng cơ quan khác nhau nên các chỉ số đánh giá cũng khác nhau. Cục thống kê đưa vào hệ thống đánh giá hơn 2300 chỉ số khác nhau để tiến hành thống kê và phân tích hiệu suất công tác của các cơ quan chính phủ. Các chỉ số được tính từ kết quả vật chất cụ thể như số lượng tiền xu được đúc và hóa đơn được ghi đến những thứ “khó đo đếm” hơn như số lượng bệnh nhân được chữa trị và khỏi bệnh, số học sinh đến trường. Để có chỉ số kết quả, các chỉ số theo mỗi dạng hoạt động riêng biệt đối chiếu với các chi phí lao động được tính toán tương ứng. Một số bang của Hoa Kỳ thực hiện đánh giá và chấm điểm hiệu suất hoạt động công sở trên 8 trục tiêu chí tại Bảng sau đây:

Bảng các tiêu chí và chấm điểm hiệu suất/kết quả hoạt động của tổ chức công ở Hoa Kỳ

Có thể nhận thấy, các tiêu chí đánh giá này bao quát các vấn đề từ yếu tố đầu vào, tổ chức sử dụng nguồn lực và kết quả cuối cùng. Các tiêu chí này chú ý nhiều đến vấn đề bảo đảm chất lượng công chức, chất lượng tổ chức quản lý nội bộ, đổi mới, nâng cao chất lượng tổ chức quản lý; hiệu quả ngân sách và chất lượng cung ứng dịch vụ công. Các tiêu chí này lại được cụ thể hóa bằng hệ thống các chỉ số mang tính lượng hóa đưa ra bức tranh chung nhất về chất lượng hoạt động của các tổ chức thuộc Liên Bang hoặc cấp Bang.

Cũng giống như các mô hình đánh giá kết quả, việc đánh giá chất lượng khu vực công của Hoa Kỳ cũng đặt ra những vấn đề cần tiếp tục phải được nghiên cứu một cách tổng thể, chuyên sâu hơn nữa để vượt qua những điểm còn chưa hoàn thiện trong đánh giá, như: các dữ liệu kết quả công việc được sử dụng để tính toán là theo đơn vị kết quả cuối cùng trong báo cáo, nhưng chưa hẳn phản ánh đúng kết quả trên thực tế; các chỉ số chỉ phản ánh hoạt động của tổ chức chứ không phải là kết quả cuối cùng, chất lượng, hậu quả và tác động của hoạt động đến sự thay đổi tình hình của tổ chức… Chính vì vậy mà xu hướng phổ biến hiện nay trong các tổ chức khu vực công ở Hoa Kỳ là kèm theo các chỉ số hiệu suất nêu trên, các tiêu chí được xây dựng để đánh giá chất lượng hoạt động theo phương pháp đánh giá theo chuẩn, Thẻ điểm cân bằng và chỉ số KPI được áp dụng rộng rãi.

Như vậy, có thể nhận thấy, hệ thống các tiêu chí đánh giá chất lượng hoạt động của các tổ chức khu vực công ở Hoa Kỳ có những điểm nổi bật, đó là việc sử dụng các tiêu chí liên quan đến “Kết quả chất lượng” hoặc “Thành tích đạt được” cũng như các tiêu chí “Sự hài lòng của khách hàng”. Đây là những nội dung cần tiếp tục được nghiên cứu, có giá trị tham khảo thực tiễn đối với Việt Nam.

2. Kinh nghiệm của Vương Quốc Anh

Đánh giá kết quả hoạt động là một nội dung quan trọng của Chính phủ hiện đại ngày nay. Thông tin về những kết quả hoạt động tốt có thể giúp cho các Bộ nâng cao chất lượng ban hành chính sách, quản lý nguồn lực hiệu quả. Đây là một trong những mục tiêu quan trọng của Chính phủ Vương Quốc Anh trong việc thực hiện công tác đánh giá kết quả hoạt động của các Bộ thuộc Chính phủ với mục tiêu nâng cao chất lượng hoạt động. Hay nói một cách khác, đánh giá kết quả song hành với công tác đánh giá chất lượng hoạt động của các Bộ thuộc Chính phủ. Cơ quan Kiểm toán Quốc gia (National Audit Office) chịu trách nhiệm chính thực hiện công tác đánh giá dựa trên các phương pháp được lựa chọn. Cốt lõi của việc đánh giá hoạt động của các Bộ là đánh giá việc thực hiện “bộ thoả ước dịch vụ công” (Public Service Agreements - PSAs - là các hợp đồng thực hiện công việc giữa các bộ với chính phủ trung ương, sau khi đã tiến hành rà soát, đánh giá các mục tiêu chính sách và ngân sách từng cơ quan).

Việc đánh giá cũng dựa trên các thông số đầu vào, đầu ra, tác động, đặc biệt có sự quan tâm đến mối quan hệ phối hợp giữa các Bộ để có được sự đánh giá chính xác nhất. Báo cáo của Văn phòng Kiểm toán về việc đánh giá kết quả hoạt động của các Bộ thuộc Chính phủ Anh năm 2000 đã cho thấy tầm quan trọng của công tác đánh giá kết quả hoạt động.

Khung cấu trúc Đánh giá kết quả khu vực công của Vương quốc Anh cũng là một trong những ưu tiên của Chính phủ trong những năm 1980, 1990 với mục tiêu cải cách, đổi mới các tổ chức thuộc khu vực công. Đây cũng là giai đoạn mà các nhà nghiên cứu cho rằng cũng là thời kỳ cải cách mạnh mẽ của nước Anh cùng với tên gọi là Quản lý công mới. Trọng tâm của Khung Đánh giá kết quả của nước Anh là cơ chế “Thỏa ước dịch vụ công (Public Service Agreement - PSA)”. PSA lần đầu tiên được giới thiệu đưa vào thực hiện từ năm 1998 với trọng tâm là hợp đồng thỏa thuận giữa Ngân khố Hoàng gia và các Bộ khác của Chính phủ. Ở nước Anh, đánh giá chi tiêu ngân sách được thực hiện 2 năm một lần. Với quan điểm định hướng của Ngân khố Hoàng gia Anh, mục tiêu, mục đích cũng như những tiêu chí kỹ thuật là những yếu tố cấu thành chính yếu của khung đánh giá kết quả khu vực công. Trong khoảng 20 năm qua, các học giả xem xét việc sử dụng hệ thống đánh giá kết quả là một trong những phương pháp hiệu quả trong quá trình thực thi các chiến lược tổ chức và đảm bảo sự căn chỉnh theo định hướng giữa chiến lược và hành động của các doanh nghiệp tư nhân. Các học giả, giới quan sát cho rằng đây được gọi là “Sợi chỉ vàng” (Golden Thread) và được nhấn mạnh là một trong những mục tiêu của hệ thống PSA.

Ngoài việc sử dụng PSA như là một công cụ đánh giá chất lượng các Bộ, một kinh nghiệm khác ở Vương quốc Anh về việc đánh giá chất lượng đó là đánh giá sự hài lòng của người dân đối với chính quyền và các tổ chức khu vực công. Năm 2006, Văn phòng Cộng đồng và Chính quyền địa phương thuộc Văn phòng Phó Thủ tướng Anh (hiện tại cơ quan này đã không còn hoạt động) đã thuê một công ty đánh giá sự hài lòng của người dân đối với chính quyền địa phương nước này. Công ty này đã đưa ra các tiêu chí cơ bản để đánh giá chất lượng hoạt động của chính quyền: Chính quyền cung cấp thông tin đầy đủ về chức năng, nhiệm vụ và các chương trình hành động của mình cho người dân; Chất lượng dịch vụ; khả năng tiếp cận và kiến nghị với công chức; mức độ công khai, minh bạch, trách nhiệm giải trình của chính quyền. Kết quả khảo sát cho thấy, cung cấp dịch vụ là yếu tố then chốt xác định mức độ hài lòng của dân. Hệ thống tiêu chí chung này được cụ thể hóa bằng hệ thống các tiêu chí đánh giá thành phần.

Bảng các chỉ số đánh giá sự hài lòng của người dân đối với cơ quan nhà nước ở Vương quốc Anh

Chất lượng dịch vụ công được đặc biệt chú ý trong hoạt động đánh giá, chính vì vậy, bên cạnh các tiêu chí chung về dịch vụ công, nhóm đánh giá xây dựng hệ thống tiêu chí đánh giá các dịch vụ công trong lĩnh vực giáo dục, y tế và một số dịch vụ công cơ bản khác. Các tiêu chí đánh giá ở đây đặc biệt nhấn mạnh đến chất lượng dịch vụ công bởi quan niệm xét cho cùng chất lượng hoạt động thể hiện ở những dịch vụ công mà các cơ quan có thẩm quyền có thể mang lại cho người dân và khi người dân hài lòng với chất lượng dịch vụ khi đó chính quyền được xem là hoạt động có chất lượng và cùng với đó, chất lượng hoạt động của các Bộ cũng chính là nằm ở những yếu tố này.

Một kinh nghiệm về đánh giá hoạt động các cơ quan của Chính phủ Vương quốc Anh nói chung, quá trình cung cấp dịch vụ công nói riêng ở nước Anh đó là sự hình thành của Bộ phận Đánh giá đặc biệt (Evaluation Task Force - ETF): Đây là Bộ phận có sự phối hợp giữa Ngân khố Hoàng gia và Văn phòng Nội các, được thành lập vào năm 2021, ban đầu là 16 nhân sự, để đưa ra những bằng chứng đánh giá vào trọng tâm của các quyết định của Chính phủ. Nhóm này thúc đẩy những cải tiến liên tục trong các chương trình của Chính phủ Hoàng gia và được đánh giá để đưa ra quyết định về việc liệu các chương trình này có nên được tiếp tục thực hiện, mở rộng, sửa đổi hay dừng lại hay không. Đồng thời, cũng cung cấp cho các Bộ những tư vấn và hỗ trợ đánh giá 'phản ứng' (để đáp ứng các yêu cầu của Bộ), cũng như chức năng giám sát và thách thức 'chủ động'. Từ tháng 4 năm 2021 đến tháng 8 năm 2022, ETF đã tư vấn về 162 chương trình bao gồm 47,9 tỷ bảng Anh. Đánh giá của Chính phủ Vương quốc Anh bao gồm các cấp độ: (1) Cấp Chính phủ: Nhóm Đánh giá Chính phủ Liên ngành (CGEG) là một cộng đồng đánh giá của các chuyên gia đánh giá liên ngành (với sự đại diện từ hầu hết các Bộ), là nơi thảo luận về các nhu cầu đánh giá, cung cấp thực tiễn đánh giá và thúc đẩy kinh nghiệm thực tiễn đánh giá tốt của Chính phủ. Thông thường, Chính phủ triệu tập nhóm, hội đồng, đến họp lại, trao đổi, đưa ra ý kiến, để lắng nghe về các vấn đề đánh giá này. (2) Cấp Bộ: Mỗi Bộ đều có một Giám đốc Phân tích (Department Director of Analysis - DDAn). DDAns là công chức cấp cao, giám sát việc thực hiện đánh giá, những ưu tiên, biên chế và thường là ngân sách đánh giá của Bộ đó. (3) Magenda Book: Là cẩm nang tập hợp những chi tiết kinh nghiệm thực tiễn tốt, phương pháp đánh giá, cách thức sử dụng và những hệ thống quy chiếu. Cuốn sách Magenda thuộc quyền sở hữu của Ngân khố Hoàng gia. Bộ phận Đánh giá đặc biệt (ETF) chịu trách nhiệm cập nhật cuốn sách và tiến hành tổng kết, đánh giá 5 năm một lần. (4) Sách Xanh thuộc sở hữu của Ngân khố Hoàng gia, là những hướng dẫn về cách đánh giá các chính sách, chương trình và dự án. Sách này cung cấp hướng dẫn về thiết kế và sử dụng các tiêu chí giám sát và đánh giá trước, trong và sau khi thực hiện các chương trình, kế hoạch, dự án, cùng với các tài liệu bổ sung và hướng dẫn bổ sung. (5) Mạng lưới “What Works”: Mạng lưới này bao gồm 13 Trung tâm What Works độc lập. Mỗi trung tâm cam kết tạo ra sự tổng hợp, đối chiếu và cung cấp những bằng chứng trong các lĩnh vực chính sách quan trọng cho Chính phủ Hoàng gia và các thực tiễn trong đánh giá. (6) Nghiên cứu xã hội của Chính phủ (Government Social Research - GRS): Việc nghiên cứu xã hội của Chính phủ là sự phân tích chuyên nghiệp với sự tham gia của Chính phủ Hoàng gia dành cho đội ngũ công chức hỗ trợ việc phát triển, triển khai, xem xét và đánh giá chính sách của Chính phủ, cũng như những người tạo ra và cung cấp nghiên cứu và tư vấn về xã hội và hành vi. GSR hỗ trợ việc phát triển, triển khai, xem xét và đánh giá chính sách của Chính phủ với sự phân tích chuyên nghiệp.

Có thể thấy, dù các cấp độ đánh giá thế nào, nhìn chung, mô hình đánh giá đều có sự tham gia của các chuyên gia cơ hữu, hỗ trợ đánh giá, đưa ra các tiêu chí cụ thể. Có những việc cần thiết cần chuyên gia rộng rãi hơn, giáo sư trường đại học, hoặc các chuyên gia tài chính, kiểm toán. Phương pháp đánh giá dựa trên hiệu quả cuối cùng của các nguồn lực. 13 tổ chức What Works độc lập, không chịu sự điều hành của Chính phủ. Đưa ra các bằng chứng ở nhiều lĩnh vực khác nhau, trong đó, có các hoạt động cung cấp dịch vụ cho cộng đồng xã hội, như dịch vụ giáo dục, y tế, nhà cửa... Đồng thời, đã thành lập Ban tư vấn đánh giá, bao gồm 65 thành viên từ nhiều lĩnh vực học thuật của các học viện, trường đại học, viện nghiên cứu. Các tổ chức tư vấn đưa ra lời khuyên về kiểm toán và đánh giá về lời khuyên với Chính phủ. Có website về Danh mục đăng ký đánh giá/thẩm định (Evaluation Registry). Ý nghĩa của Website, mọi kiểm tra đánh giá đều phải đưa lên, đảm bảo sự công khai, minh bạch. Ngoài ra, cũng tổ chức việc đào tạo việc đánh giá cho Chính phủ, cung cấp học thuyết cho người được đào tạo về kiểm tra, đánh giá.

3. Kinh nghiệm của Australia

* Về đánh giá hoạt động của Chính phủ, các bộ, ngành nói chung: Australia là một trong các nước của Tổ chức Hợp tác phát triển kinh tế (OECD) đi tiên phong trong việc phát triển hệ thống theo dõi, đánh giá, khởi đầu từ năm 1987. Australia đã chọn chiến lược toàn bộ Chính phủ, theo đó tất cả các cơ quan của Chính phủ dù muốn hay không muốn đều phải xây dựng hệ thống theo dõi, đánh giá. Chiến lược này đã được sự ủng hộ mạnh mẽ của các thành viên Nội các, nhất là các Bộ trưởng các Bộ chủ chốt, những người luôn coi trọng việc sử dụng kết quả đánh giá để đưa ra các quyết định tốt hơn. Hệ thống theo dõi, đánh giá của Australia ngày nay được xem là có cấu trúc đánh giá hợp lý. Nó đã trải qua quá trình tiến hóa từ một hệ thống chặt chẽ do Bộ Tài chính kiểm soát và quản lý (những năm 90) trở thành một hệ thống được nới lỏng và phân cấp mạnh hơn, dựa trên nguyên tắc tự nguyện, khuyến khích tính tự chủ của các cơ quan và gắn kết với các ưu tiên của từng cơ quan. Tuy nhiên, các cơ quan vẫn phải báo cáo kết quả hoạt động của mình trong các bản thanh, quyết toán tài chính cũng như kết quả đánh giá đối với các chương trình do cơ quan thực hiện. Mặt khác, một số báo cáo đánh giá vẫn là yêu cầu bắt buộc của Chính phủ. Các cơ quan phải tiến hành đánh giá cứ 3-5 năm một lần. Các cuộc đánh giá do chính các Bộ quản lý chuyên ngành tự đánh giá và Bộ Tài chính và các Bộ khác sẽ rà soát lại. Kết quả các cuộc đánh giá được sử dụng vào việc lập ngân sách hàng năm. Chính phủ yêu cầu các Bộ, ngành phải làm rõ các mục tiêu của đề án và đưa ra các kết quả đánh giá. Do vậy các bản dự toán chi tiêu mới đều dựa vào kết quả đánh giá. Các Bộ lớn thường thuê đánh giá chính thức và tích cực khai thác, sử dụng các kết quả đánh giá. Các phương án tiết kiệm chi tiêu cũng dựa vào các kết quả đánh giá. Chính các thông tin về đánh giá giúp cho Nội các có cơ sở để quyết định một cách phù hợp các dự toán ngân sách và giúp cho các Bộ chuyên ngành cải thiện hiệu quả hoạt động của cơ quan. Xuất phát từ những hạn hẹp về kinh phí hoạt động của các cơ quan Chính phủ, việc áp dụng các hệ thống theo dõi, đánh giá trong thực thi công việc đã giúp cho các cơ quan cải thiện được chi phí và hiệu quả. Các cơ quan đều có các kế hoạch trung hạn và hàng năm, trong đó việc xác định các chỉ số đánh giá và các mục tiêu liên quan đến chỉ số (targets) đều được xác định trước. Đó chính là cơ sở để giám sát việc thực hiện và đánh giá khi làm báo cáo. Nhờ việc thường xuyên giám sát và đánh giá theo định kỳ (3-5 năm) giúp cho các cơ quan xây dựng các báo cáo dựa trên bằng chứng, kết quả định tính và định lượng và có cơ sở để xây dựng dự toán ngân sách hằng năm một cách phù hợp. Bản thân nền công vụ Australia vốn có truyền thống về tính minh bạch. Với việc áp dụng hệ thống theo dõi, đánh giá, tính minh bạch lại càng được tăng cường. Theo dõi, đánh giá cũng tạo động lực cho các cơ quan trong nỗ lực hoàn thành công việc và tạo môi trường công khai, minh bạch trong việc đánh giá mức độ hoàn thành công việc của từng đơn vị, từng cơ quan và của từng cá nhân, kể cả công chức cao cấp dựa trên chỉ số đánh giá.

*Về đánh giá cung ứng dịch vụ công: Từ năm 1996, một loạt các thay đổi đã được thực hiện đối với quản lý khu vực công và một khuôn khổ hiệu suất mới đã được xây dựng nhằm đánh giá quá trình cung cấp dịch vụ công trên toàn quốc. Vai trò của Cơ quan cung cấp dịch vụ công Úc - Australian Public Service (APS), được nêu trong Đạo luật Dịch vụ Công năm 1999 (Đạo luật PS). Theo đó, vai trò của APS được thành lập để bảo đảm việc cung cấp dịch vụ công phi chính trị, hiệu quả, hiệu lực trong việc phục vụ Chính phủ, Quốc hội và công chúng Úc; Dịch vụ công bằng, chuyên nghiệp. Việc áp dụng đánh giá về Quản lý Chính phủ Úc và đánh giá Quản lý Tài chính Khối thịnh vượng chung, đã dẫn đến Đạo luật Quản trị Công, Hiệu suất và Trách nhiệm giải trình (PGPA- Public Governance, Performance and Accountability Act 2013), trong đó cung cấp các sắp xếp bao quát cho thông lệ hiện tại. Đạo luật PGPA năm 2013 yêu cầu các thực thể của Khối thịnh vượng chung phải chuẩn bị và đưa vào báo cáo thường niên của mình các báo cáo đánh giá hiệu quả thực thi khu vực công hàng năm (bao gồm báo cáo đánh giá việc cung cấp dịch vụ công). Tuy nhiên, cũng có những lo ngại về chất lượng đánh giá kết quả, mức độ đánh giá và liệu nỗ lực đánh giá có phù hợp với mục tiêu hay không; tình trạng đánh giá hiện tại trong APS - Australian Public Service có xuất hiện quan điểm cho rằng nhiều đánh giá không mang lại giá trị vì chúng tập trung quá hẹp và không đặt đúng câu hỏi (đôi khi còn phức tạp hơn do các tuyên bố kém về chính sách và mục tiêu chương trình), phương pháp kém, dữ liệu hạn chế và thiếu tính độc lập. Cũng có một số lo ngại về tính đầy đủ của dữ liệu có sẵn để đánh giá và nhu cầu thiết lập cơ sở bằng chứng tổng thể. Tuy nhiên, cũng đã thường xuyên tiến hành khảo sát về tính phù hợp, hiệu quả của công cụ đánh giá cung cấp dịch vụ công trên các khía cạnh sau:

(1) Chức năng đánh giá và việc nâng cao văn hóa đánh giá nên được tổ chức như thế nào trong Dịch vụ công của Úc - có cần tăng cường tập trung hóa hay không?

(2) Đánh giá có nên tập trung vào trách nhiệm giải trình trong Chính phủ hay nên tập trung nhiều hơn vào trách nhiệm giải trình và tính minh bạch bên ngoài?

(3) Mức độ cải thiện về hiệu quả và hiệu suất của hoạt động giám sát và đánh giá phụ thuộc vào cải cách trong đầu tư và tiếp cận dữ liệu, bao gồm cả dữ liệu lớn như thế nào?

(4) Có phải việc đánh giá kết quả trên quy mô lớn đang quá chú trọng đến việc đánh giá kịp thời và hữu ích hơn về mặt hoạt động không?

(5) Phạm vi thực tế của thử nghiệm chính sách và chương trình là gì và thiết kế thử nghiệm có thể góp phần vào việc đánh giá tốt hơn như thế nào?

(6) Có những thay đổi đơn giản nào khác đối với chính sách và quy trình phát triển chương trình có thể nâng cao năng lực đánh giá không?

(7) Làm thế nào để sử dụng tốt nhất năng lực và khả năng đánh giá, và liệu có cần thiết phải đầu tư vào dịch vụ công hay không?

Bên cạnh việc đánh giá từ phía các cơ quan Chính phủ về việc cung cấp dịch vụ công, tại Australia, việc đánh giá độc lập cũng được tiến hành khá phổ biến và thường xuyên. Năm 2019, Telstra đã tiến hành một cuộc khảo sát toàn quốc về thái độ của người dân Úc đối với việc cung cấp dịch vụ công trực tuyến. Theo đó, kết quả khảo sát cho thấy:

- Người dân rất sẵn sàng trong việc sử dụng các dịch vụ trực tuyến và ưu tiên các dịch vụ trực tuyến hơn các kênh cung cấp khác;

- Khu vực công vẫn được coi là tụt hậu so với khu vực tư nhân về việc cung cấp dịch vụ, tuy nhiên công dân không quan tâm các dịch vụ công trực tuyến được cung cấp bởi các tổ chức khu vực công hay tư nhân;

- Phần lớn người dân ủng hộ và mong đợi APS tham gia vào thử nghiệm và đổi mới cung cấp dịch vụ công.

Kết quả khảo sát còn cho thấy các kênh "gặp mặt trực tiếp" vẫn là động lực hiệu quả nhất đối với sự hài lòng của người dân đối với việc cung cấp dịch vụ công; mặc dù cũng rõ ràng rằng sự kết hợp các kênh rất quan trọng để đáp ứng các nhu cầu khác nhau của người dân. Khảo sát cũng cho thấy những khó khăn, vấn đề mà người dân chưa hài lòng về cung cấp dịch vụ công ở Australia trên các khía cạnh sau:

- Thiếu sự kết nối chủ động từ chính phủ với công dân;

- Khó khăn trong việc tìm đúng thông tin, đúng thời điểm, đúng bối cảnh;

- Dịch vụ bị cản trở bởi sự phức tạp của cấu trúc Chính phủ;

- Sự không chắc chắn về quyền lợi và nghĩa vụ của Chính phủ;

- Không đáp ứng được sự mong đợi trong cung cấp dịch vụ;

- Công dân được yêu cầu cung cấp thông tin nhiều lần;

- Nội dung không nhất quán và không thể truy cập;

- Sự phức tạp của các công cụ do Chính phủ cung cấp.

Cũng trong năm 2019, một cuộc khảo sát khác đã được thực hiện đối với Business.gov.au nhằm đánh giá xem nhu cầu và nguyện vọng của các chủ Doanh nghiệp nhỏ và hộ gia đình có được business.gov.au hỗ trợ hiệu quả hay không và đưa ra các khuyến nghị về cách có thể nâng cao trải nghiệm dịch vụ. Theo đó chỉ ra một số vấn đề về cung cấp dịch vụ công và dịch vụ công trực tuyến như:

- Thiết kế lấy người dùng làm trung tâm rất quan trọng để cung cấp trải nghiệm dịch vụ chất lượng cao.

- Các chủ doanh nghiệp nhỏ muốn có “Bộ phận một cửa” đáng tin cậy, để truy cập thông tin và hỗ trợ của Chính phủ mà họ cần. Đồng thời, thông tin trên “Cổng dịch vụ công” không nên phản ánh các cấu trúc nội bộ của Chính phủ (liên bang, tiểu bang, địa phương) và nội dung không nên được phân tán trên nhiều cơ quan, nền tảng và công nghệ (nhiều ứng dụng và trang web khác nhau). Do đó, các dịch vụ kỹ thuật số phải có tầm nhìn và phạm vi rõ ràng.

- Chủ doanh nghiệp nhỏ mong muốn các dịch vụ trực tuyến có thể truy cập được từ nhiều thiết bị và dễ sử dụng.

- Chủ doanh nghiệp nhỏ mong muốn nội dung có liên quan và thiết thực được điều chỉnh phù hợp với từng cá nhân người dùng.

- Nên sử dụng các kênh truyền thông phù hợp để nâng cao nhận thức về dịch vụ. Mặc dù mức độ hài lòng với business.gov.au cao (93%), nhưng mức độ nhận thức lại thấp (44%). Các bên trung gian (trong trường hợp này là kế toán viên, người ghi sổ, cố vấn kinh doanh và các hiệp hội ngành và chuyên nghiệp là những điểm liên hệ chính của doanh nghiệp nhỏ) có thể được tận dụng tốt hơn để đưa ra thông tin có liên quan đáp ứng nhu cầu của người dùng.

* Có thể nói, đánh giá theo kết quả và đánh giá hiệu quả quản lý hành chính nhà nước trên thế giới có lịch sử trải qua nhiều thập kỷ và đã đạt được những kết quả tích cực, đóng góp vào sự phát triển nền hành chính của nhiều quốc gia. Đa số các công cụ, mô hình đánh giá đều thường xuyên có sự thay đổi, điều chỉnh để phù hợp với bối cảnh kinh tế, xã hội, chính trị và ý chí của các nhà hoạch định chính sách. Đánh giá theo kết quả tiếp cận với các nguồn lực đầu vào, quá trình hoạt động, kết quả và tác động đầu ra. Với phương diện như vậy, các nước có nền hành chính phát triển trên thế giới đã phát triển mô hình này với nhiều biến thể khác nhau để đo lường và đánh giá chất lượng hoạt động của từng cơ quan cụ thể, riêng biệt. Điều đó góp phần làm phong phú thêm lý thuyết về đánh giá và quản lý trong bối cảnh toàn cầu hóa, ứng dụng công nghệ thông tin, chính phủ điện tử và cuộc cách mạng công nghiệp 4.0 đang diễn ra nhanh chóng. Đây là những kinh nghiệm thực tiễn để Việt Nam có thể nghiên cứu, tiếp thu có chọn lọc và áp dụng vào trong các hoạt động đánh giá trong thời gian tới./.

Vụ cải cách hành chính - Bộ Nội vụ

TÀI LIỆU THAM KHẢO

1. Lê Như Thanh, Những thách thức đối với nền hành chính công Việt Nam trong bối cảnh hội nhập quốc tế, Tạp chí Quản lý nhà nước, số 225, tr. 18-22, 2014.
2. Một số thuật ngữ hành chính, NXB Thế giới, Hà nội, 2000.
3. Cohn Berman, B. J. (2008). Involving the public in measuring and reporting local government performance. National Civic Review, 97(1), 3-10.
4. Mackay, K. (2011), "The Performance Framework of the Australian Government, 1987 to 2011", OECD Journal on Budgeting, vol. 11/3, https://doi.org/10.1787/budget-11-5kg3nhlcqdg5.
5. Susan C. Padlock (1998), Evaluation. 103.
6. The Australian Government (2013) The Australian Government Performance Measurement and Reporting Framework.
7. The UK Government (2001), Measuring the performance of Government Department, National Audit Office.
8. Winn, B.A. & Cameron, K.S. Research in Higher Education (1998), Organizational quality: An Examiantion of the Malcolm Baldrige National Quality Framework, 39(5), 491-512.
9. Wongrassamee, S., Simmons, J. E., & Gardiner, P. D. (2003), Performance measurement tools: the Balanced Scorecard and the EFQM Excellence Model, Measuring business excellence, 7(1), 14-29.
10. Zhou, Z. (2006). Public sector performance measurement in China: An overview and critique. In th Asian Forum on Public Management, University of Hong Kong, Hong Kong (pp. 14–15).
11. Australia Government, Report on Government Services 2017, https://www.pc.gov.au/research/ongoing/report-on-government-services/2017.
12. Đào Thị Thanh Thủy, Cải cách hoạt động cung ứng dịch vụ công của Chính phủ Hoa Kỳ, Trang tin điện tử Tạp chí Tổ chức Nhà nước, http://tcnn.vn/Plus.aspx/vi/News/125/0/1010073/0/6414/Cai_cach_hoat_dong_cung_ung_dich_vu_cong_cua_Chinh_phu_Hoa_Ky, đăng ngày 23/8/2014.
13. Improving Government Performance: The Great Promise of the Baldrige Excellence Framework, 2016, https://patimes.org/improving-government-performance-great-promise-baldrige-excellence-framework/, published October 21, 2016.
14. https://www.apsreform.gov.au/research/trust-australian-regional-public-services/appendix-1-rapid-review/public-perceptions.
15. https://www.apsreview.gov.au/sites/default/files/resources/delivering-local-solutions.pdf